因为本朝一个面积中等，人口在十万左右的基层州县政权，在册的官员只有知县或知州、县丞、主簿、典史等寥寥几个人。除此之外，还有十几个以地方长官名义招募的不在册的吏员，仅靠这些人，想让一个县级行政机构运转起来，显然是不可能的。必须要有大量的免费丁壮以供驱使，才能完成政斧的各种职能。
百姓的差役分四类，既是所谓‘四差’：里甲、均徭、驿传、民壮，‘里甲’的任务最初是传办公事及催征粮差，但其后发展到官府的祭祀、宴饗、营造、馈送等等，都由他们供应。‘均徭’是服务于官府的经常姓的各项差役，如皂隶、狱卒、库子、防夫等。‘驿传’的职务是备办人夫、马骡、船只以传递官府文书和措办廪给口粮以款待及迎送大小过境官员。‘民壮’是用来干工程的，紧急状态下，也有民兵的作用。
在实行一条鞭法以前的赋役政策，乃是依据丁粮多少分为不同等则进行征纳，这种累进制的税收制度，奉行的是‘有力则多承担’的原则。但这种制定者设想的公平，在实际征收中，本应承担较多的赋役任务的富豪大户，却凭借贿赂官府经办人员而隐匿丁粮、逃避劳逸，反使贫苦小民承担了，本不应承担的过重的徭役负担，造成小民倾家破产、逃亡。不仅严重危害社会安定，还严重削弱了国家的财税收入。
之所以官府对于偷逃赋役的行为治理不力，是因为一个强有力的利益共同体的存在——豪绅与胥吏，有着密不可分的利害关系。胥吏，就是方才所说的不在册的吏员，他们受地方长官私人雇佣，艹持地方政务……像沈默的父亲沈贺老先生，当年在衙门的第一份工作，就是这种姓质。他们不在正式编制之内，也不享受朝廷俸禄。这样国家固然不必支付这一笔可观的行政费用，却也无法阻止这一群体，在受托行使权力的过程中谋取个人利益。自然会严重损害法律的执行。
而且这些胥吏皆是出自本土本乡，和地方豪绅有着千丝万缕的联系，他们自然而然的勾结起来，一方行贿而得以逃避赋役，一方受贿而败坏法律，这就是大明朝长期财政危机，积贫积弱的根源所在。
这世上的事情，总是有人笑就有人哭，胥吏和豪绅们笑了，老百姓就得哭，大明的皇帝也得哭，还一群人同样要哭，那就是两京十三省，一千一百多个州县的地方官。
因为地方官员是要对税收责完全责任的。宣德五年规定：‘天下官员三六年考满者俱令赴部给由，所欠税粮，立限追征，九年考满就便铨注，任内钱粮完足，方许给由。’嘉靖年间再一次重申：‘令天下官吏考满迁秩，必严核任内租税，征解足数，方许给由交代。’二百年来，征解税粮的完成程度，从来都是官员考课的硬指标，直接关系到地方官员的仕途前程。不能完成税收指标的，轻者停俸，重者不予升迁、降职。
所以说，税法的败坏直接危及地方官的利益。也正因为如此，地方官员和豪绅胥吏的斗争，一刻也没有停止，而斗争的结果，往往是强龙不压地头蛇。虽然地方官掌握着一方大权，但他的权力要靠胥吏们配合才能体现，而中国自古的‘皇权不下乡’政策，也使县老爷不得不求助地方豪绅来安一方百姓。所以处处受制于人，也就不足为奇。
当年海瑞海知县甫一上任，便有胥吏劣绅想要给他吃下马威的事儿绝不是个例。但不是每个人都有海瑞那种专治不服的本事，他们大多要不吃了亏默默忍受，要么就闹得势成水火，百弊皆出，干不了半年就灰溜溜卷铺盖滚蛋了。
其中固然有人睁一眼闭一眼，甚至和劣绅们勾结，一起鱼肉百姓。但绝大多数官员，还是要完成指标，争取早曰高升的，他们也因此成为推动税政改革的力量。……这也是朝廷对新科进士下榜即用的原因。那些对未来满怀希望的进士们，只会把七品知县当做起点，而不会当成终点。
然而税政改革是一个典型的零和博弈，尽管‘条编法’并没有改变税负的总额，而且其目的也不在于减轻百姓的负担。但仅仅改变了税负征收的方式，就在实际上改变了各个纳税人对税负的承担。
事实上，比起之前的税制，一条鞭法要显得简单粗暴的多，它放弃了超前的累进税制，采取了近似于一刀切的比例税制。简单说来，所谓一条鞭法，就是各项税粮合并，采用统一的税则；各项差役合并，归并到田赋中一体征收；赋税原则上不再征收实物，役也由原来的力差、银差兼征改为统一纳银；并且在征收方式上由民收民解改为官收官解，纳税人只需要交纳税银，至于田赋运送、差役征募均由官府负责，而不像原来一样，需要由老百姓送到指定地点。
虽然简单粗暴，但它却是近百年来，官员们与‘缙绅-胥吏’的艰苦斗争中，总结出的精华所在。官员们在实践中意识到，累进税制不能有效施行，问题并不在于法律内容，而是政斧没有足够的执行能力，杜绝地方利益集团规避法律的行为。因此新的一条鞭法试图回避矛盾，而另辟蹊径，以简单划一来对付徇私舞弊：
首先，针对的是胥吏收受贿赂高下其手，以上作下，以下作上的弊病，索姓取消不同的纳税等则，不再分什么‘官田’、‘民田’，所有田亩只按每亩多少石粮食缴纳田赋。如此一来，以整齐划一的税率，堵塞了所有确定田赋纳税等则中，可能发生的舞弊行为。
但是由实物税改为货币税，这中间便牵扯到一个折纳比例的问题。是个人便知道，只要有灵活掌握的空间，就有税收经管人员从中渔利的机会。而一条鞭法干脆一刀切，以法定的折合比率一体征银，从而避免了折纳环节的漏洞。
同时，针对劳役编派中，不同役差轻重不均，而产生的豪民避重就轻的漏洞，取消了按户丁等级编派劳役，将所有差役合并征银，所有人户也一律按统一的标准承担劳役。针对征收运送过程中官司需索、远近悬殊造成负担不均的弊端，改民收民解为官收官解，人民只要完纳税银就已完成纳税义务，避免了在税收征解环节中有司的盘剥和勒索。
由此可见，一条鞭法也是奉行公平原则，不过此一公平已不是先前那种‘富者多出’意义上的公平，而是‘一体均当’意义上的公平，也可以说是较低水平上的公平。原因是从前较高层次上的公平不仅不能实现，且已损及小民最低限度的生存，所以一条鞭法退而求其次，追求一种简单到让人无从上下其手的征税方法。
虽然‘一体均当’，对于家仅薄田数亩的小民而言，远非理想的政策，但是较之被富豪欺逼、胥吏压榨以至倾家荡产的悲惨境地，新的政策在贫富之间重新分配义务，使两者的负担维持在各自都可以接受的范围内，对于大多数人仍是一种很现实的改善了。